----- 关于实行城管综合执法   推进城市长效管理调查报告

　　城市是经济、社会、文化发展的载体。未来城市的竞争，很大程度上就是城市管理的竞争。随着改革开放的深入和城市现代化建设的快速发展，迫切要求提高城市管理的效率和水平。传统城市管理模式已越来越不能适应于城市建设和发展的需要。因此，我们必须改进城市管理模式，实行城市管理综合执法，推进城市长效管理。
　　一、当前城市管理的现状和特征                                                                           
　　“七顶大盖帽，管不住一顶破草帽”，这是许多城市在管理中反映出的问题。前几年湖北省人大组织了一次城市规划建设管理执法检查，在被检查的城市中特别是县（市）级城市管理执法中，普遍存在多头执法、多层执法的问题。有市容环境卫生管理、城市规划管理、市政管理、园林绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理、房产建筑市场管理等部门队伍，还有市、区、街道、办事处等方面的管理人员。这些人员大部分着装，可以面对同一个案件从不同的部门利益出发进行处罚。这种状况必然造成管理上的漏洞和问题。
　　1、管理职责不清，相互扯皮，严重影响执法效率。我国的城市管理体制不顺，国家层面上城市管理机构是国家住建部，到省里是住建厅，而在地方则是五花八门，有城建、城管、规划、园林、市政、房管、建工等若干个职能部门。此外，在具体实施中，还涉及到公安交警、工商等管理部门。城市管理涉及的部门越多，职责交叉越不清，相互推诿扯皮越时有发生。在执法中这些职能部门往往“有利互相争”，“无利互相推”，城市管理的问题也就无法从根本解决。
　　2、重复执法，多头收费，群众合法利益难以保障。由于城市管理涉及的部门多，而各部门又拥有单独的执法队伍，造成执法机构膨胀、人员众多、经费不足等问题。有的执法部门产生了不正常的利益驱动，以收费和罚款维持生计，出现重复执法、以收代管、只罚不管、“放水养鱼”、执法扰民等不良现象。同时，多支队伍执法也不利于群众和社会监督。一旦出现越权执法、处罚错误、违规违纪执法的事件，给群众的投诉和有关部门的查处也带来了很大不便。还有因为多头收费，一些交过“费用”的摊主认为自己变成了“合法”的摊点，“光明正大”地占道经营，既影响了市容，也给其他部门的管理和处罚带来了难度。
　　3、体制不顺、政令不通，影响政府形象。目前，城市管理的体制基本上是这样一种情况：主管部门是市城管部门，具体管理机构设在区政府或街道办事处，而且具体管理机构的人、财、物权都在区街政府。这种体制设置不科学、不合理，造成条块、上下不能相互协调、齐抓共管不力的局面。政府的一条政令一个措施往往要召开多次甚至十几次协调会才能得到贯彻落实。同时，在人员思想教育、执法业务培训上，想管的管不了，能管的又不管，导致城管执法队伍人员素质难以提高。
　　传统城市管理模式的特征：一是管理分散;城市管理执法机构重叠、职能交叉、职责不清、自成体系、政出多门，效率低下。二是范围局限。传统的城市管理执法模式局限在城建行业管理，与当前城市化中城市功能扩大后的经济、社会、文化领域内的管理不相适应。三是手段单一。主要依赖行政措施直接对管理对象施加影响，而忽略了教育、经济、技术、法律、目标管理等手段的综合运用。四是偏于人治。管理效果取决于领导者的个人素质，人为的随机性大，因而使管理缺乏科学性、权威性。
　　这些问题的出现，主要是城市管理执法体制不顺造成的。多头执法、多层执法不仅造成部门之间为了经济利益相互扯皮，而且加重了老百姓负担，引起群众不满意，更重要的是严重损害了党和政府的形象。因此，改革城市管理体制势在必行。
　　二、推进和规范城市管理综合执法
　　实行城市管理综合执法，行使相对集中行政处罚权，是《行政处罚法》确定的一项重要制度，是对现行行政执法体制特别是对城市管理体制的重大改革，对解决行政执法机构过多、行政执法权分散、部门职责交叉、重复罚款、执法扰民等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，具有十分重要的意义。
　　1、实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的市容环境。城市管理综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有比较全面的城管执法职能，面对各类城市管理相对人的违法违章行为时，而且往往一个违法行为涉及多个法律法规的禁止性规范，便能以独立的执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利、相互推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除，达到提高工作效率，有效地维护城市市容市貌和环境卫生的目的。
　　2、实行城市管理综合执法，有利于维护老百姓的合法权益。作为代表政府行使市容市貌和环境卫生管理权力的职能部门，最主要的就是如何为群众服务，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。从目前情况看，只有对城市管理实行综合执法，才能维护群众的合法权益。一方面，由一支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也容易认识到自己的错误，接受处罚；另一方面，实行综合执法能保证群众正常行使监督权力。
　　3、实行城市管理综合执法，有利于政令畅通、齐抓共管。实行综合执法，一方面可以精简机构，不仅指挥有力、政令畅通，而且一队多能，也必然能大幅度降低政府行政成本，使政府以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益；另一方面可以促进各职能部门的协调合作。行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除政府部门之间因职责不清、多头执法产生的行政负面影响。
　　4、实行城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市管理执法队伍、树立政府形象。实行城市管理综合执法保证了执法队伍的相对稳定，不仅能够统一人、财、物的管理，更重要的是能够做到对人员整体教育培训，从业务能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理执法队伍良好的社会形象，也为树立政府形象打下了坚实的基础。
　　三、实行城市管理综合执法，必须做好以下工作
　　1、要改革城市管理体制。以实行综合执法为突破口，进行城市管理体制的改革是一种发展趋势，也是改革的方向。改革，实际上就是利益的调整。在进行改革的过程必然涉及到现有相关职能部门的权力和利益的重新组合和调整。因此，统一各级各部门领导的思想认识是保证这项工作顺利进行的首要条件。各级各部门领导要从城市建设和发展的大局出发，充分认识到改造城市环境就是发展生产力，认识到提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，把城市管理体制的改革工作不断推向深入。
　　2、要建立一支文明、严格、依法行政的执法队伍。针对目前城市管理多层执法、多头执法造成职责不清、互相推诿等弊端，因此，迫切需要建立一支能协调方方面面关系、减少各方面矛盾、具有执法主体资格、能最大限度发挥其综合效益的综合执法队伍，实行城市管理一体化、统一措施、协调一致，同时要明确城市管理执法队伍的人员编制为行政编制，工作经费由财政全额拨款，从机构编制、人员、经费上予以保障。
　　3、要依法依程序授予相对集中行政处罚权。根据国务院和省政府关于开展相对集中行政处罚权的政策规定，可以将规划、工商、市容环境卫生、园林、公安交警、房产、建筑市场等职能统一划归城市管理综合执法队伍，由其集中行使行政处罚权。
　　实行城市管理综合执法，是贯彻坚持科学发展观的必然结果，是人民群众的愿望，是城市建设和发展的需要，是时代的呼唤，是城市管理迈向现代化法制管理轨道的最佳途径，它将推进城市长效管理，实现依法治市，建设和谐社会，开创城市管理新局面，让人民群众真正享受到城市发展的成果。
                                                      　　　　（作者系武穴市城市管理执法局局长、纪委书记）